所谓划分事权和支出范围就是划分各级政府提供公共服务的范围（事权），相应地也应该承担支出责任（事责）。

话及国企改革，张曙光认为，还是要走民营化和股份化的路子，并提出要分清租金、税收和利润。这就为进一步的改革提供了可能。

国企改革的出路之二：先收租，再分利，收租和减税同行 中国经济时报：出路之二是什么？ 张曙光：回答这个问题，我们得先看国企改革改了什么？对于国企改革，要分清三个概念：租金、税收、利润。也发生了一些贱卖国有企业的事情，即所谓国有资产流失的问题，其中很大一部分与官员的贪腐行为有关。如果能够通过偿债安排明晰产权和经营责任，就既可以解决债务问题，又可以推进铁路改革。公众的这类寻租活动不仅为政府通过选择性执法维护自身利益提供了便利，也由于法不责众效应导致了法制状况和经济秩序的进一步恶化。就此而论，经济学家在中国的改革开放中功不可没。

要知道，这些债务是铁道部决策的，那时铁路总公司还没有出生。把支线铁路资产全部卖掉，地方愿意要的卖给地方，私人愿意买的卖给私人，而将出卖支线铁路资产所得的收入作为政府还债的资金来源。负债占GDP方面， 2012年政府债务占GDP为49%，地方政府为27.7%，中央政府为21.3%。

与中央政府形成鲜明差异的是，由于受土地价格波动影响，地方政府资产波动较大。如果上述改革措施有效落实，预计铁路总公司债务债务继续明显扩张的势头将会得到一定控制。可以预见为了缓解地方政府的巨大债务压力，PPP即公私合营伙伴关系会大行其道，把部分建设职能和城市运营功能都可以从地方政府身上卸下来（例如政府购买），交给市场、民间机构来进行更有效率的运作，将使得地方财政的可持续性得到一个明显的加强。最终，我们提供了2002-2012年中央和地方政府较为完整的资产负债表，中央政府资产负债表涵盖9项资产和5项负债。

2013年，预计政府债务规模32.6万亿，其中，中央政府12万亿，省、市和县三级政府19.6万亿（含3万亿BT代建），乡镇政府1万亿左右。这主要是：一方面，国有资本介入经营的行业多为资本密集型行业（石油石化、交通运输等），普遍杠杆率较高，导致债务膨胀速度较高。

通过对既有风险化解，通过改革重塑机制，地方政府未来可以较为透明、清晰和合理地加杠杆，在新型城镇化过程中积极地担当好公共服务品提供者角色。地方政府债务占GDP比重逐步上升，中央政府相对平稳。这一方面暴露了地方政府土地储备等资产存在重复、过度抵押的状况，另一方可能说明负债形成资产的低效，甚至有规模不小的漏失。在2002-2012年，中国政府的资产从12万亿增长至60万亿，年均增速17.6%。

地方债务问题方面，2002-2012年，地方政府债务占政府总债务的比重从37.1%持续上升至56.5%，其中，2009年在危机管理刺激政策下，出现一次跳跃上升，从2008年的47%跳至55%，增加8个百分点，也正是这一跳，使得地方政府债务自此成为政府债务的主导力量。4）加快财税体制改革，建立地方财政财务公开制度，逐步开展下级地方政府市政债券发行试点。五、地方政府存量风险化解方式及投融资机制改革方向何在？ 地方政府遭遇的债务偿还风险源自于本轮大危机的危机管理，由于不少地方政府项目投资决策不科学，摊子铺的过大，项目建设周期较长，现金流回收量小且速度慢，致使地方政府不但挖掘融资渠道借款以延续建设和还债，而新的融资渠道（如信托等）成本相对高昂，这就导致2009年以来地方政府债务滚雪球似的膨胀。信托融资从2013年的1.4万亿增加至1.5万亿。

例如在上海自贸区就可以设计容量巨大的人民币债券、股票、衍生品等资产池，以容纳目前高达2万亿的海外人民币回流，而一旦回流闭环形成，则海外使用人民币的意愿将得到显著提升，预期未来的海外人民币存量也就会进一步上升到5万亿、10万亿甚至100万亿，而这就实现了人民币国际化和储备货币化，中国也就享有了铸币税、定价权和海外廉价成本资金的供应，而这正是美国通过布雷顿森林体系所享受到的优渥地位。最后，大危机时期的危机管理政策，导致地方政府债务扩张过快。

3）租赁融资：新建项目BLT和已有资产售后回租。2010年以前，地方政府融资主要依赖银行贷款，占地方债务的80%，伴随2010年监管层要求对地方融资平台贷款清理并收紧，贷款占比近两年下降，但是，地方政府债券（主要是城投债）占比持续上升，年均提高5个百分点。

从负债看，其主要包括地方政府贷款、地方政府债券、地方政府向上级财政借款、通过其他渠道（影子银行，如信托等）的负债，梳理地方政府资产负债表，需要将上述主要分项的影响因素和变化趋势做较为精确的分析。伴随中国新型城镇化的开启，地方政府势必还将在城市公共产品提供中扮演重要角色，如何角色定位、如何界定自己的行为边界，如何塑造合理、良性、长效的投融资机制至关重要。进入专题： 债务 。最后，地方政府（特别区县一级）没有明晰的财务报表，财政收支、融资担保等相对不透明，且缺乏强有力的监督，致使形成事后问题暴露而不能做到事前风险提示，这同时也使得通过发债融资等成本相对较低的方式难于向下级政府拓展，地方政府坠入高成本融资加剧财政压力的恶性循环怪圈。数据方面，2002-2012年地方政府资产负债率从19.5%上升至45%，提高25个百分点，其中，2007-2009年，从30%上升至44%，提高14个百分点，2010-2011年相对平稳。中国会掉下债务悬崖吗？当下这一问题对于全球经济来说都至关重要，当然真正的问题应该是：中国政府资产负债表的架构及结构是何面目？中国政府的杠杆率水平如何？中央政府与地方政府的差异何在？债务问题或者偿债问题严峻程度究竟几何？为保障地方政府债务偿还压力，需要什么样的金融条件？存在哪些化解存量问题的方式？未来地方政府投融资机制改革的方向何在？ 为了较为精确、系统、合理地回答上述一连串逼问，我们开展了一项重要而意义深远、兼具开创性和前瞻性的研究——编制中国政府资产负债表，包括中央政府资产负债表和地方政府资产负债表。

地方债务中，银行贷款、债券、其他影子银行借款（主要是信托）和BT代建分别为50%、17%和14%和15%。保持地方政府适度的银行贷款和信托融资规模，银行贷款从2013年的1.4万亿增加至1.6万亿-1.8万亿。

梳理、构建地方政府新的融资机制主要包括两方面，一是存量盘活，一是长效机制构建。2012年底，中国五级政府债务规模28.5万亿左右，其中，中央政府11万亿，省、市和县三级政府16.5万亿（含2万亿BT代建），乡镇政府1万亿。

中央政府家底稳健而快速地增厚，地方政府家底较明显地受土地价格波动和债务负担影响。我们将政府资产负债表的编制分解为中央和地方（省、市和县）两级。

净资产从8.3万亿增长至34.5万亿，年均增速15.6%，同期名义GDP年均增速15.8%，M2增速为18.1%。2012年底，地方政府净资产规模为17.6万亿，净资产增速波动较大，2006-2012年平均增速为15.8%，较中央政府低约5个百分点。在机制建立后，便是允许多元化的投资方式，这包括铁路发展基金、土地与物业综合开发模式（以地养铁）、项目融资（如BOT、TOT、ABS、PPP模式）等。建设性债是有自偿性，但是时间拉得特别长，可能要二十年到三十年，所以这类债务面对的更多是短期的流动性的困境。

基于债务结构和期限的分析，地方政府在2014-2016年进入偿债的高峰期，偿债规模分别为：4.7万亿、5.86万亿和5.1万亿。中央政府的负债主要为国债（占比70%）和铁路总公司负债（占比25%），国债余额增速较低（6.5%-7.5%），占GDP比重也不高。

3）允许股权置换，通过股权置换等形式引导社会资本投资既有干线铁路，如设立产业投资基金。而对于地方政府，从资产看，两块较为重要的资产是土地储备和地方国有资产。

另外，偿债率指标（地方政府债务偿本付息金额/当年地方政府的可用收入）显示，2014-2016年消化存量债务的压力较大：该段时间地方政府偿债率水平均越过红线，需要举新债还旧债，举新还旧的规模，2014年1.67万亿、2015年2.6万亿，2016年1.64万亿，2014-2016年平均约为2万亿元。中央债务主要为国债（占比70%）和铁路债（占比25%）。

更为重要的是，做好区域间结构匹配。另一方面，地方政府基础设施建设对债务融资依赖程度较高，且建设周期较长。六、政府部门还可以加杠杆吗？ 在资产-负债不匹配扩张局面下，地方政府的资产负债率持续也持续上升，即杠杆越拉越长。具有讽刺意味的是，当世界金融市场口口声声要警惕中国债务黑洞时，美国政府居然一度关门大吉，而且大家居然都装作没什么事情发生，真是债多人不愁啊。

2013年较2012年的变化情况，总规模多出4万亿，其中，中央1万亿，省市县三级政府多3万亿。增速上，2011、2012年，银行贷款增速从20%回落至7.5%和3.8%，债券增速分别为106.7%和54%，2012年通过影子银行形成的债务增速达到57.6%。

而2003-2012年中央政府资产负债率整体呈现下降局面，从56.2%下降至40%，下降约16个百分点。并构建起化解铁总存量债务风险的长效机制。

存量盘活举措：1）进一步挖掘土地储备机构融资能力，未开展融资业务的有关土地储备机构积极与金融机构对接，获得融资。2012年，地方政府通过影子银行渠道（信托、保险资金基础设施债权投资计划等）融资，相应债务占比上升3个百分点。

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